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E’ ancora scontro sulla riforma della giustizia: cosa cambierebbe davvero

Chiara Garbin — Wed, 29 Jan 2025 15:10:34 +0000

«Faccio una premessa: se venisse approvata la riforma, chiunque entrasse in un’aula di tribunale, non vedrebbe cambiamenti. Quello che muterebbe, seppur certamente non subito, sarebbe la cultura del processo» così risponde Valentina Stella, esperta di politica giudiziaria per Il Dubbio News alla domanda se il tanto discusso disegno di legge Nordio apporterà degli stravolgimenti per la gente comune. Del resto, al di là dei dibattiti, riaccesi dalla decisione dell’Associazione Nazionale Magistrati di scioperare il 27 febbraio e di attuare azioni di protesta durante l’inaugurazione dell’anno giudiziario, avvenuta il 25 gennaio scorso, proprio questo è l’interrogativo che interessa alla stragrande maggioranza degli italiani. La constatazione che la riforma, in particolare con l’introduzione della separazione delle carriere di giudice e pubblico ministero, cambierà la cultura del processo, sembra l’unico punto di accordo tra le varie voci che si sono sollevate in materia. Ciò su cui divergono è, invece, lo scenario che si prospetterà.

Da una parte, i partiti della maggioranza e gli avvocati, in particolare l’Unione Camere Penali, che ha anche pubblicato una nota di critica alla decisione dell’Anm di scioperare, ritengono che la riforma potrebbe rendere il processo più equo e il giudice più imparziale. Del resto, da una trentina di anni l’associazione dei penalisti ribadisce la necessità di introdurre una netta e incontrovertibile scissione tra la magistratura giudicante e requirente, sostenendo che soltanto in questo modo si potrebbe avere una piena realizzazione del processo accusatorio, introdotto nel nostro sistema con l’entrata in vigore nel 1989 del codice penale “Pisapia-Vassalli”. Se prima di questa data il modello scelto era l’inquisitorio, dominato dall’unica figura di un “giudice inquisitore” o “giudice accusatore”, ora il sistema si basa invece sul contraddittorio tra due parti dinnanzi a un organo terzo e imparziale. Già nel 2017 l’Unione Camere penali aveva cercato di portare avanti questo progetto con la raccolta di 72mila firme per il deposito di una proposta di riforma costituzionale sul punto: «Con un po’ di orgoglio associativo posso dire che il nostro progetto è stato ripreso integralmente prima da altre forze politiche e poi dalla stessa maggioranza, per cui ci riteniamo un po’ gli autori o quantomeno i promotori di questa iniziativa, che potrebbe aggiustare l’assetto della magistratura in modo da realizzare una, seppur tardiva, piena attuazione del modello accusatorio» spiega il presidente Francesco Petrelli. In concreto, questa riforma sarebbe positiva per i cittadini perché gli garantirebbe un giudice più imparziale e dunque un processo più equo, perché, come afferma Petrelli, «il giudice in quanto arbitro non può indossare la maglia di una delle due squadre e quindi non può vivere all’interno della medesima organizzazione del pubblico ministero». In altri termini, a detta dei penalisti, il giudice diverrebbe più equidistante dalle parti, anche perché l’appartenenza a un ordine diverso renderebbe i suoi avanzamenti di carriera svincolati dalle valutazioni dei pubblici ministeri (e viceversa), e dunque avrebbe meno condizionamenti nel suo agire. «Secondo i suoi sostenitori, con l’entrata in vigore del testo, il cittadino avrebbe più possibilità di non finire in misura cautelare, di non arrivare a processo, di essere assolto», spiega Stella.

Dall’altro lato, le opposizioni e l’Associazione Nazionale Magistrati, che nonostante le varie correnti che contiene è rimasta compatta sul tema, hanno sollevato aspre critiche al progetto del Guardasigilli, additandolo come un attacco al delicato equilibrio tra poteri adottato dalla nostra Costituzione, senza alcun beneficio per la gente comune. «In realtà non si tratta di una riforma della giustizia, al contrario di come viene presentata e sbandierata, ma piuttosto di un attacco all’assetto tra poteri voluto dalla nostra Costituzione, che è nata con fatica, sangue, rinunce e compromessi, e proprio alla Carta fondamentale noi ci appelliamo – commenta Angela Arbore, componente della Giunta dell’Associazione Nazionale Magistrati -. Non arreca alcun beneficio per il cittadino, che è il vero assente di questa riforma, anche perché il passaggio dalla funzione giudicante a quella requirente avviene statisticamente in percentuale bassissima». Secondo i magistrati, come ribadito dal presidente dell’Anm Giuseppe Santalucia, il vero intento del disegno di legge è quello di “piantare la bandierina” e mettere in crisi il rapporto tra poteri dello Stato. «Ciò che ci dispiace è che questo avvenga da parte di un ex magistrato, per lo più pubblico ministero» aggiunge Arbore.

In questo marasma, ciò che si rischia è uno scontro tra poteri dello Stato che possa in qualche modo inficiare sull’operato di ciascuno di loro oppure che possa delegittimarlo.

Proprio questa è una delle accuse avanzate dai penalisti rispetto alla decisione dei magistrati di scioperare: «Dinnanzi a una riforma costituzionale il sindacato delle toghe ha innanzitutto mostrato un atteggiamento di chiusura totale a qualsiasi trattativa e, in secondo luogo, ha scelto la prospettiva di uno scontro frontale e radicale, non solo con il governo, ma anche con il Parlamento, violando quel fondamentale principio di separazione che sta alla base di qualsiasi Stato democratico e liberale» è la critica di Petrelli. Sempre a detta dei penalisti, un atteggiamento del genere non sarebbe poi privo di conseguenze: «Una condotta del genere lede l’immagine stessa della magistratura e la legittimazione della sua attività: forme di protesta così radicali ed eclatanti fanno venir meno la doverosa sobrietà e l’immagine di imparzialità che dovrebbero caratterizzare questo ruolo del giudice e fanno gioco a chi ha sempre accusato i giudici di politicizzazione – aggiunge il presidente -. Queste criticità era del resto stata evidenziata già da una parte della magistratura durante le assemblee, ma alla fine è andata in minoranza e si è preferito optare per una polarizzazione dello scontro».

Come osservato da Stella, questo contrasto è «forse ancora più forte di quello che avvenne ai tempi dei Governi Berlusconi». Da una parte, ci sono le sentenze sgradite al governo e alla maggioranza, che diventano quasi immediatamente oggetto di interrogazioni parlamentari o di richieste ispettive, nonché di accuse di voler far opposizione: «ne sono un esempio le decisioni assunte sul trattato Italia-Albania, dove diversi magistrati, non appartenenti solo alle correnti delle cosiddette toghe rosse, non hanno convalidato i trattenimenti dei migranti nei centri albanesi» ricorda la giornalista. Dall’altra parte, sorgono accuse di politicizzazione e “dossieraggi” fatti sulle vite private di alcuni magistrati, come nel caso della giudice Apostolico, “presa di mira” per aver disapplicato il decreto Cutro da parte del ministro Salvini, che ne pubblicò un video che la ritraeva a una manifestazione per far sbarcare i migranti dalla nave Diciotti. In tutto questo non bisogna però dimenticarsi che l’espressione di una propria posizione in un contesto estraneo all’ambiente lavorativo non necessariamente inficia il proprio operato giudiziario, come ricorda anche Stella attraverso una citazione dell’ex presidente Anm Edmondo Bruti Liberati: «I magistrati, come tutti i cittadini hanno le loro idee politiche, verosimilmente alle ultime elezioni, come la popolazione generale, si saranno nel voto divisi più o meno a metà tra le forze della attuale maggioranza e quelle dell’opposizione. Poi nell’esercizio delle loro funzioni applicano la legge».

L’eterno dibattito sulla riforma della magistratura

Chiara Garbin — Wed, 15 May 2024 22:37:05 +0000

L’opinione pubblica è di nuovo concentrata sul tema della riforma della giustizia. A riaccendere l’attenzione è stata la riunione di venerdì 3 maggio a Palazzo Chigi, in cui il Ministro della Giustizia Carlo Nordio ha illustrato il disegno di legge che presenterà entro le Europee alla presenza del presidente del Consiglio Giorgia Meloni, del viceministro Paolo Sisto, del sottosegretario di Stato Alfredo Mantovano, dei sottosegretari al Ministero della Giustizia Ostellari e Delmastro, dei presidenti della Commissioni Giustizia di Camera e Senato, Ciro Maschio e Giulia Bongiorno, nonché dei responsabili Giustizia dei Partiti di centrodestra.

Il testo ufficiale della proposta non è ancora noto, per cui il dibattito ruota per lo più attorno a quanto è stato annunciato, che ha suscitato un confronto piuttosto acceso e divisivo tra politica e magistratura.

Uno dei punti più dibattuti riguarda la separazione delle carriere della magistratura: la riforma vorrebbe imporre l’impossibilità di passare dal ruolo di requirente a quello di giudicante, ossia di poter rivestire nel corso della propria vita sia il ruolo di pubblico ministero sia quello di giudice. Il paradosso è che sia i sostenitori di questa proposta sia coloro che la criticano si appellano per sostenere la propria tesi agli stessi valori: la terzietà e indipendenza del giudice. Da un lato, c’è chi ritiene che un magistrato può essere realmente privo di condizionamenti solo se mantiene per tutta la sua vita occupazionale lo stesso ruolo. Dall’altro, c’è chi afferma che la possibilità di assumere entrambi i ruoli non interferisce minimamente con il corretto svolgimento della funzione giurisdizionale, anche perché sono previste una serie di garanzie, come l’obbligo che le due funzioni non siano esercitate nel medesimo distretto giudiziario.Anzi, il fatto di aver assunto entrambe le vesti può divenire un valore aggiunto. «Essere stato sia giudice sia pubblico ministero è stato un arricchimento: passando dalla funzione giudicante alla requirente ho portato con me l’esperienza della decisione e la consapevolezza di quanto sia importante svolgere delle indagini corrette, assicurando le garanzie di tutti». Con queste parole il magistrato Francesco Menditto, già membro del Consiglio Superiore della Magistratura e ora procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Tivoli (RM), commenta la questione sulla base della sua esperienza personale.

Peraltro, occorre tener presente che allo stato attuale delle cose i passaggi di carriera sono davvero esigui, a differenza di quanto accadeva fino a una quindicina di anni fa, prima che intervenissero una serie di modifiche normative. Da ultimo, la riforma Cartabia del 2022 ha stabilito che i magistrati possano effettuare il passaggio di carriera una sola volta e nel corso dei primi nove anni dalla prima assegnazione delle funzioni, o in una serie di altri casi marginali.

Questa volta però, a differenza delle precedenti, la modifica sarebbe una riforma costituzionale, perché si tratterebbe di un intervento sull’assetto della magistratura come descritto nella nostra Carta fondamentale, che è collegato all’intera architettura dello Stato. «L’articolo 101 e seguenti della Costituzione prevedono che la magistratura sia autonoma e indipendente da ogni altro potere dello Stato e in questa costruzione l’indipendenza è collegata all’unità della giurisdizione e dunque al fatto che giudici e pubblici ministeri facciano parte della stessa carriera – osserva il procuratore Menditto -. Io sarei quindi molto cauto a ragionare su una riforma come questa, che potrebbe intaccare alle fondamenta i valori espressi nella Carta, anche perché la Costituzione è un testo che è stato pensato dai nostri costituenti dopo l’esperienza tragica del fascismo con lo scopo di costituire un’Italia democratica e fondata su valori comuni».

Nell’ottica di una scissione netta tra i due ruoli, si colloca poi l’ulteriore proposta avanzata dal governo: l’istituzione di due distinti Consigli Superiori della Magistratura, uno per la funzione requirente e uno per la funzione giudicante. Una misura che comporterebbe necessariamente una serie di riforme collaterali: l’istituzione di due concorsi differenti, di due carriere completamente distinte, di percorsi di formazione diversi. Conseguenze che non per tutti sono positive:«Avere un solo Consiglio Superiore della Magistratura, nonché un unico concorso e un percorso formativo comune, consente di avere valori fondanti condivisi e, soprattutto, assicurare l’indipendenza reale del pubblico ministero» spiega Menditto.

Sempre con riferimento al CSM, si era poi proposto di modificarne la composizione. Ora questo organo è composto dal Presidente della Repubblica, dal primo presidente, dal procuratore generale della Cassazione, e da altri 30 membri, di cui 20 sono “togati”, eletti da tutti i magistrati ordinari tra i membri della loro categoria, e 10 “laici”, scelti dal Parlamento in seduta comune tra professori universitari in materie giuridiche e avvocati che esercitino la professione da almeno cinque anni. La riforma avrebbe inteso modificarne la componente laica e stabilirne l’elezione da parte del governo, ma, alla luce delle ultime dichiarazioni dell’esecutivo, pare che questo progetto sia stato accantonato. «Chi sostiene che la separazione delle carriere potrebbe favorire l’indipendenza del giudice, senza intaccare quella del pubblico ministero, non fa i conti con i possibili sviluppi futuri di una scissione dei ruoli– osserva Menditto -.I pubblici ministeri potrebbero divenire sempre più vittime del carrierismo e, dato che le nomine dei vari uffici spettano al CSM, ciò potrebbe rendere più semplice un controllo della politica sull’attività di indagine». Sul punto, il magistrato ricorda un ulteriore aspetto peculiare del nostro Paese, che aumenta la criticità della questione: «In Italia al pubblico ministero spetta anche la direzione della polizia giudiziaria, che svolge le indagini, per cui se la politica riuscisse a condizionare l’operato del magistrato, potrebbe esercitare anche un’influenza indiretta sull’avvio e il prosieguo dell’attività investigativa».

Se tale previsione si realizzasse, si concretizzerebbe una situazione contraria al principio di separazione dei poteri e lesiva dei fondamenti di autonomia e indipendenza che dovrebbero invece caratterizzare la giurisdizione. Un pericolo che l’assetto pensato dai costituenti voleva in tutti i modi evitare: a stragrande maggioranza stabilirono che i due terzi del CSM dovesse essere eletto dagli stessi magistrati, considerato che si tratta dell’organo che decide le nomine, il trasferimento e i provvedimenti disciplinari. «In un sistema del genere, la magistratura perderebbe la sua autonomia e indipendenza nel giro di qualche anno e si piegherebbe alla politica» commenta Menditto.

Allo stesso modo, è stata altresì avanzata la proposta di affidare il controllo dell’attività giurisdizionale a un’Alta corte esterna al CSM, composta da membri togati e laici estratti a sorteggio da panieri prestabiliti: anche questo un punto che non è rimasto indenne da critiche. «Ritengo questa misura non condivisibile perché, pur se i procedimenti disciplinari sui magistrati sono un’attività pacificamente giurisdizionale, è opportuno che restino interni all’organo: proprio l’esperienza dei suoi componenti consente di giudicare meglio l’attività concreta dei giudici e dei pubblici ministeri» osserva il procuratore di Tivoli.

Un ultimo aspetto che è stato molto attenzionato nel dibattito pubblico riguarda la modifica del principio dell’obbligatorietà dell’azione penale, secondo cui il pubblico ministero deve attivarsi e dunque indagare per ogni notizia di reato che riceve, senza avere alcun margine di decisione in merito, e sotto il controllo di un giudice che vigili sulla prosecuzione o non prosecuzione dell’azione. Da quanto emerso, pare che il governo vorrebbe intervenire sul punto e inserire in Costituzione dei criteri di priorità, ossia delle regole che determinino la gerarchia secondo la quale il magistrato deve indagare sulle notizie di reato.«Sarebbe uno stravolgimento del nostro sistema, perché i nostri costituenti hanno deciso di inserire questo principio attraverso l’articolo 112 della Costituzione proprio per garantire la parità di trattamento dei cittadini ed evitare che fosse il pubblico ministero a scegliere secondo la sua discrezionalità quando procedere oppure no, a differenza di quanto avvenuto nel fascismo – osserva Menditto -. Si tratta di una particolarità del nostro ordinamento, pensata proprio per evitare che le decisioni dei requirenti potessero finire di nuovo nell’orbita dell’esecutivo, come già avvenuto in passato, anche perché nel nostro Paese la contesa politica è molto forte». È però vero anche che il legislatore attuale si è reso conto di quanto possa essere complicato trattare tutti i casi allo stesso modo, dato che comunque esiste un’importanza oggettiva dei procedimenti che impone delle velocità di azione diverse. Ma al riguardo occorre ricordare che già la riforma Cartabia è intervenuta sul punto e ha previsto due rimedi: da un lato che il Parlamento debba stabilire con legge dei criteri di priorità; dall’altro lato che le procure più importanti determinino delle regole proprie sul punto, da adottare attraverso modalità trasparenti, che passino dal Consiglio giudiziario e per la successiva approvazione del CSM, sino alla loro pubblicazione sul sito della procura. «Non appare ragionevole adottare un ulteriore intervento come quello proposto, che potrebbe solo minare l’autonomia e indipendenza del pubblico ministero – nota Menditto -. Il Parlamento, invece, ancora non è intervenuta con la legge per offrire indicazioni generali. Logica vorrebbe verificare la funzionalità del nuovo sistema adottato con la riforma Cartabia e, solo dopo un congruo periodo, valutare correttivi». Ed evidenzia anche un’ulteriore criticità tipica proprio del nostro Paese: «In Italia è il pubblico ministero a dirigere l’attività investigativa della polizia giudiziaria, a differenza che in altri Stati come gli Stati Uniti, la Gran Bretagna o alcuni Paesi dell’America Latina, dove è essa stessa a decidere come avviare e svolgere le indagini, per cui la responsabilità è sempre dell’organo giurisdizionale e non vi è alcun utilizzo politico degli inquirenti – spiega -. Una perdita di autonomia del pubblico ministero fa quindi venir meno anche questo controllo democratico sulla polizia giudiziaria, che è quella che opera attivamente “per strada”: è invece importante che il magistrato requirente che la dirige sia autonomo e indipendente».

Considerata l’eventualità che la riforma venga però approvata, è ovvio chiedersi se esistano rimedi esperibili contro norme che possano in qualche modo avere un effetto distorsivo sui fondamenti del nostro sistema. «Potrebbe intervenire la Corte costituzionale, dato che ha più volte chiarito come anche le leggi di riforma costituzionale hanno dei limiti da rispettare, ossia i principi fondamentali dello Stato democratico, e in alcune sentenze ha proprio affermato che anche l’autonomia e l’indipendenza del pubblico ministero possono considerarsi tali – spiega il procuratore -. La stessa conclusione vale per il principio di obbligatorietà dell’azione penale che, secondo la corte costituzionale, rientra nei principi fondamentali della nostra Costituzione perchè, da un lato garantisce l’indipendenza del pubblico ministero e, dall’altro, l’uguaglianza dei cittadini di fronte alla legge penale. Quindi, non è escluso che se la riforma intaccasse in modo significativo la Costituzione, la Consulta potrebbe censurarla per incostituzionalità».