Nella storia della Repubblica gli italiani sono stati chiamati a votare per un referendum ventuno volte e a rispondere a 71 quesiti. Ed è stato proprio tramite un referendum, quello del 2 giugno 1946, che si è scelto l’ordinamento repubblicano per il nostro Paese.

Diciassette consultazioni popolari hanno riguardato referendum abrogativi, l’ultimo relativo alla proroga delle concessioni di estrazione di idrocarburi entro le 12 miglia marine del 17 aprile scorso. Affinché le leggi poste all’attenzione dei cittadini vengano abrogate, è necessario che si rechino alle urne il 50% più un elettore degli aventi diritto e che la maggioranza di questi si esprima in favore dell’abrogazione. Il referendum abrogativo può essere indetto dopo la raccolta delle firme di 500mila elettori o su richiesta di almeno cinque Consigli regionali. Quello riguardante le trivelle è stato il primo della storia a prendere vita utilizzando la seconda modalità: la richiesta è arrivata da Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania, Liguria, Marche, Molise, Puglia, Sardegna e Veneto. Di queste nove regioni, sette sono guidate dal Partito Democratico, azionista di maggioranza del Governo. In otto occasioni il quorum non è stato raggiunto. È interessante notare che questo scenario si è ripetuto per sette volte durante le ultime otto consultazioni, eccezion fatta per il referendum del 2011 sull’energia nucleare, sulla privatizzazione dell’acqua e sul legittimo impedimento. È dunque lecito chiedersi se lo strumento referendario, così come è strutturato, funzioni o necessiti di una revisione. Inoltre, è giusto porre al voto dell’opinione pubblica quesiti specifici come il nucleare o le trivellazioni, che soltanto gli addetti ai lavori possono comprendere fino in fondo? Infine, quanto deciso dal popolo nelle urne viene applicato o la politica è riuscita ad aggirarlo? Alessandro Mangia, ordinario di diritto costituzionale all’Università Cattolica di Milano, è un esperto di consultazioni referendarie ed ha analizzato a più riprese tutti questi problemi.

Alla vigilia di ogni referendum ci si chiede sempre se sia giusto far votare i cittadini su quesiti altamente tecnici.

«È normale che i quesiti referendari abbiamo per oggetto disposizioni di legge estremamente specifiche. L’obiettivo del referendum è quello di abrogare in tutto o in parte una legge e dunque il quesito che viene rivolto all’elettore deve essere costruito secondo la logica dell’abrogazione di norme o frammenti di norme presenti all’interno di un testo. Questo spiega perché neanche un addetto ai lavori sia in grado di intendere, senza approfondire prima, il senso del quesito riportato sulla scheda che si trova in mano nel momento in cui entra nella cabina elettorale. Ricordo certi referendum, ad esempio quelli elettorali del 1991 e del 1993, in cui la scheda era semplicemente illeggibile anche per un esperto di sistemi elettorali. Questo però non vuol dire che il quesito sia incomprensibile: la Corte costituzionale ha affermato da tempo che i cittadini, quando votano in un referendum, si esprimono sul principio che unifica tutte le disposizioni toccate da una consultazione. I cittadini si esprimono su un principio, decidendo se comprimerlo o espanderlo E se questo principio unificante non c’è – ciò che la Corte chiama ‘matrice razionale unitaria’ – il referendum non è ammissibile e la Corte lo blocca. E allora si capisce che, quando votano, i cittadini apparentemente si esprimono su frammenti di norme incomprensibili, ma in realtà si esprimono sempre su un principio interno alla legislazione vigente, decidendo se comprimerlo o espanderlo, e rivolgendo così una direttiva politica al legislatore, visto che a spiegare il quesito agli elettori dovrebbero essere le forze politiche. Da qui nasce il problema del seguito delle consultazioni referendarie: dal contenuto politico di ogni consultazione, che può porsi o meno in conflitto con gli indirizzi e gli interessi delle forze di governo. Il referendum non produce solo una abrogazione formale. Dà anche una direttiva politica.

Infatti, anche quando si raggiunge il quorum, è successo che la politica non abbia rispettato il volere popolare.

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Prof. Alessandro Mangia, Università Cattolica di Milano © piacenzasera.it

«È verissimo. Basti pensare al Ministero dell’Agricoltura, abrogato in via referendaria nel giugno del 1993 e risorto a novembre con il nome di Ministero delle Risorse agricole e Forestali. O al referendum sul finanziamento pubblico ai partiti che ha generato la disciplina sui rimborsi elettorali. O ancora, al referendum sulla privatizzazione del servizio idrico del 2011. In quest’ultimo caso il secondo Governo Berlusconi, solo due mesi dopo la consultazione referendaria, cercò di eludere l’esito referendario reintroducendo le norme abrogate solo due mesi prima. Non si tratta dunque di episodi isolati o nascosti. La cosa che ho sempre trovato stupefacente è che per decenni la dottrina giuridica abbia avallato queste operazioni cosmetiche, sulla base del principio della centralità della normazione parlamentare rispetto alle decisioni referendarie. Un freno ora è stato introdotto da una sentenza della Corte, la dec. 199/2012, che ha affermato l’incostituzionalità dei ripristini legislativi, almeno fino a quando non sia mutato il quadro politico presente al momento dello svolgimento della consultazione. Questo non vuol dire che il giudicato referendario sia in eterno intangibile: vuol dire però che il legislatore non può manipolare con la stessa libertà di prima gli esiti referendari ed è compito della Corte vigilare sul seguito legislativo delle consultazioni. Non è tutto, ma è già qualcosa».

Degli ultimi otto referendum, sette non hanno visto il raggiungimento del quorum. É il momento di riformare questo strumento democratico, come si sta cercando di fare nel ddl Boschi sulla seconda parte della Costituzione?

«Vedete, tutte le volte che si indice un referendum nella popolazione si genera l’impressione che si debba scegliere fra due alternative, il “sì” o il “no” all’abrogazione. Ma questo non è vero perché l’astensione è una situazione soggettiva costituzionalmente protetta dallo stesso art. 75 della Costituzione, che, non a caso, richiede un quorum per la validità delle consultazioni. Questo significa che, davanti ad un quesito referendario, prima di decidere per il “si” o per il “no”, l’elettore deve decidere se andare o votare o meno. L’astensione è una situazione soggettiva protetta dall’art. 75 della Costituzione E con questa decisione preliminare esprime una valutazione sul merito dell’iniziativa referendaria, approvandola o facendola implicitamente fallire. Che gli elettori non vadano a votare, dunque, non è un problema di efficienza o meno dello strumento referendario o, peggio ancora, di riforme da fare. Sostenere che, poiché c’è l’astensione, il referendum non funziona è un ragionamento da politologi più o meno improvvisati che non capiscono, o fingono di non capire, la logica di funzionamento dei referendum. A ragionare in modo diverso, e cioè sostenendo che il referendum debba per forza produrre un risultato, si finirebbe con il consentire a frazioni minime del corpo elettorale, diciamo il 20 o il 30 per cento, di esprimere indirizzi vincolanti per il legislatore. E questo sarebbe davvero inaccettabile. Detto per inciso, è proprio questa la logica che sta dietro quello sgangherato progetto di riforma che sarà presentato al corpo elettorale a novembre: siccome la gente non va più a votare abbassiamo il quorum, lo calibriamo sull’affluenza alle ultime elezioni politiche e in cambio alziamo le firme da raccogliere, portandole da 500mila a 800mila. Forse sarebbe meglio, e più serio, convincere la gente che votare è nel loro interesse, anziché consegnare il referendum a gruppi di pressione minoritari».

È pericoloso sottovalutare l’astensione crescente che, oltre ai referendum, riguarda anche le elezioni politiche?

«Certo, l’abbassamento delle percentuali di votanti è, in generale, un problema dei referendum. Si tratta di un fenomeno che risale agli anni Novanta, subito dopo Tangentopoli. Sull’onda emotiva di quegli anni si ebbe una ripresa dell’affluenza rispetto agli episodi di fine anni ‘80. Basta andare a vedere i dati dell’affluenza ai referendum sull’abolizione del finanziamento pubblico ai partiti e sulla legge elettorale proporzionale del 1993, che è stata attorno al 75%. Ma subito dopo è iniziata una flessione che ha portato alle percentuali odierne che, dicevo, vanno poco oltre il 30%. In realtà un ragionamento su questi temi dovrebbe andare oltre il discorso sui referendum e toccare i tempi della rappresentanza politica. È evidente che c’è un decadimento del sistema rappresentativo ed è evidente la minor partecipazione popolare alle vicende della politica. É chiaro che, in questo contesto, può sembrare normale invitare i cittadini all’astensione come fece Craxi nel 1991 invitando ad “andare al mare”; o come ha fatto Renzi prima del 17 aprile scorso; o come ha fatto Napolitano, che, stranamente, si muove ancora sulla scena pubblica come se fosse un presidente-ombra. In realtà quando ragioniamo di questi episodi vediamo tutti i segni di uno smantellamento del sistema democratico: formalmente il diritto di voto non viene soppresso o limitato, ma si tende a convincere gli elettori che non sia poi granché importante esercitarlo. Facendo un parallelismo con il diritto alla salute è come se si volessero convincere gli italiani che non è poi così importante curarsi e spendere soldi pubblici, andando in ospedale ed esercitando un diritto, perché tanto prima o poi si deve morire. E la cosa stupefacente, che va a merito di chi fa questi discorsi, è che ci sta riuscendo. É chiaro che in questo modo, narcotizzando cioè il diritto di voto, si procede a larghi passi verso il governo dei migliori e di quelli che ‘sanno’ davvero. E che dunque possono decidere meglio dell’elettore medio. Solo che, propriamente parlando, questa si chiama ‘oligarchia’».

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© Forum italiano dei movimenti per l’acqua bene comune

Il mancato rispetto del volere popolare è stato denunciato soprattutto da quei comitati che si sono adoperati per raccogliere le firme per richiedere un referendum e che si sono impegnati per portare a casa l’abrogazione desiderata. Durante la marcia di avvicinamento al referendum del 2011 un ruolo centrale è stato giocato dal Forum per l’acqua bene comune, una direzione nazionale che convoglia organizzazioni locali e regionali, sindacati di base, associazioni ambientaliste e dei consumatori. «Il giudizio di incostituzionalità del decreto legge Ronchi appartiene alla storia, adesso – spiega Paolo Carsetti, portavoce del Forum – una nuova minaccia alla privatizzazione del servizio idrico è rappresentata dal Testo unico sui servizi pubblici, contenuto nel pacchetto di riforme del ministro della Semplificazione e della Pubblica amministrazione Marianna Madia. Ogni Governo che si è succeduto dal 2011 – continua Carsetti – ha cercato di sovvertire il volere popolare. Stiamo lottando affinché si voti la nostra legge di iniziativa popolare, che ha raccolto oltre 400mila firme». Per tutelare i propri principi e combattere le battaglie future, il pericolo numero uno di tutti i comitati si chiama quorum: «Il referendum, così come è strutturato, non funziona. Quando l’affluenza, come dimostrato, si aggira al 60%, è incomprensibile un quorum al 50% più uno degli aventi diritto. Era giusto negli anni della Costituente, quando la politica era al centro della vita di tutti. Oggi molte democrazie mature, anche europee – nota Carsetti –, hanno introdotto un quorum al 30%. La modifica disegnata nel ddl Boschi è sensata. Porre l’asticella alla maggioranza dei votanti delle ultime elezioni potrebbe essere la soluzione».